Amministrazione consensuale tra principio democratico e principio di legalità: istanze di partecipazione e indirizzo politico dei soggetti di autonomia nello sviluppo del diritto amministrativo

One of the major acquisitions of modern forms of state resides in the subordination of public administration to the law. For a long time the administrative law - and even before the public law of which the first is described as a branch - has been conceived as a monolithic block of rules, ontologically distinct and separate, directed primarily to regulate the function of the government of the community. The very definition of administrative law reflects many interpretive options: a positive one, which refers to its public dimension and to its instrumental nature, as being directed to the development of parliamentary decisions; and a negative one, as posing a series of burdening limitations to freedom, which in turn involves and demands that a set of limits be established as having regard to the scope of lawful exercise of administrative power. In the construction of the modern social democracies, the replacement of popular sovereignty to that of the State adds a substantially new meaning to the supremacy-of-law principle and to the consequently traditionally accepted notion of the special powers and prerogatives entrusted to the administrative bodies so as to imply, alongside with the basic requirement for a lawful ground to their action, also that powers of administration conform to the principles and precepts enacted to specifically protect the needs of the community administration is called upon to serve. Within the general legal framework the envision of special prerogatives to public authorities does no longer represent the general condition. Supremacy finds its own justification on the necessity to guarantee, on proper evaluation of the general interests to the use of services, the community shared values and interests, and to safeguard and protect them from any sort of threat, even though originated from within the private sector of society. With regard to planning policies and political/administrative choices referring to the most rational use of resources in limited supply, the public bodies’ decision making process, though pursuant the general interests of local communities, does no longer implies the implementation of pre-assessed general set of goals, abiding any individual member regardless of – and independently on –his or her position within the community itself. Rather, local authorities’ choices might indeed be biased toward some specific sectorial interests among the many conflicting ones, which are capable of being more strongly voiced because of their supporting groups’ better standing and organization. The administration so particularly related aspect of the general debate about how to assure that local government be good and sound as with regard to the rational use and management of land, so passes from the arena of the traditional confrontation with the overwhelming and unfettered authority of public powers, to the better understanding of the instruments better suited to allow a more flexible decision-making process. One which ought to acknowledge and admit that public administration workouts and set-abouts might indeed concern not only just the settlement of the conflict between general as opposed to individual interests, but rather the very tuning of various and different social interest and forces with their own rather diverse goals. And they all need to be assured the proper way to be fairly tackled within the process by which public choices are made in response to contingent solicitations from society at large.

Una delle principali acquisizioni delle moderne forme di Stato risieda nella subordinazione dell’amministrazione pubblica alla legge. Per molto tempo il diritto amministrativo - ed ancor prima il diritto pubblico di cui il primo viene descritto come un ramo - è stato concepito come un blocco monolitico di norme ontologicamente distinte e separate, dirette primariamente a disciplinare la funzione di governo della collettività. La dicotomica distinzione pubblico/privato nasconde una pluralità di prospettive politico-culturali e di opzioni in ordine all'uso dell'autorità nell'azione concreta a servizio della collettività. Nella costruzione dello stato democratico sociale la sostituzione della sovranità popolare a quella dello Stato conferisce un nuovo significato al principio di supremazia della legge e, di riflesso, di specialità dell’azione amministrativa che ne persegua gli obiettivi, imponendole, unitamente al presupposto della necessaria base legale, la relativa conformazione secondo i principi ed i precetti in essa contenuti a tutela delle esigenze della comunità che viene così chiamata a servire. Nel nostro sistema costituzionale, anche alla luce delle integrazioni conseguenti al diritto europeo, l'esercizio di poteri autoritativi è l'eccezione e non la regola, limitata ai casi espressamente previsti, a loro volta limitati alla stretta necessità.. L'impiego di regole speciali viene piuttosto giustificato dall'esigenza di salvaguardare - nella giusta considerazione degli interessi generali alla fruizione dei servizi - valori ed interessi condivisi dalla collettività, che possono essere minacciati proprio dai poteri privati. Con riguardo all'assetto territoriale, ed alle scelte politico/amministrative in ordine all'uso razionale di risorse in quantità limitata, la cifra amministrativa della cura degli interessi generali non qualifica più la dimensione di una disciplina esclusivamente pubblicistica o imperativa, di perseguimento di aprioristici interessi generali, incidenti sul singolo individuo solo in quanto membro indistinto del pubblico, ed indipendentemente dalla posizione che egli occupa nella società. Il diritto amministrativo persegue spesso interessi parziali, propri cioè di una parte della collettività, che si possono contrapporre a quelli di altri gruppi sociali, la cui visibilità discende dalla forza dei settori societari cui gli interessi medesimi afferiscono. La dimensione amministrativa della problematica del buon governo locale con riguardo all'uso ed alla gestione del territorio transita così dall'arena del confronto tra posizioni antitetiche di autorità e libertà a quella della comprensione degli strumenti più idonei alla formulazione dell'indirizzo politico ed alla sua attuazione, nella consapevolezza che il diritto amministrativo non riguarda soltanto la soluzione del contrasto tra interessi generali, eteronomi ed indisponibili, ed interessi dei singoli, quanto piuttosto si riferisce ad un sistema in cui varie forze hanno diverse influenze, di cui bisogna trovare l'adeguato sistema compositivo, con riferimento al processo di selezione degli obiettivi e di effettuazione delle scelte di rango collettivo, in risposta alle contingenti sollecitazioni provenienti dalla società.