Partecipazione, attori locali e pianificazione regionale

La gestione delle politiche di pianificazione regionale, prevede il coinvolgimento di numerosi soggetti e organizzazioni. Qualsiasi area di policy implica una qualche relazione interattiva e un qualche genere di processo di governo delle relazioni (Healey 2003). La scala regionale, o locale, rappresenta un ambito ideale per sperimentare e analizzare forme di governo basate sull’interazione formale e informale di un gran numero di attori. Questa dimensione relazionale e pluri-soggettiva, in moltissime aree di policy, è divenuta recentemente l’elemento centrale attorno a cui ruotano proposte di istituzionalizzare e formalizzare maggiormente le relazioni tra attori nell’ambito di processi di pianificazione aperti, decentrati, basati sulla collaborazione e la partecipazione. Il linguaggio della governance è diventato alla fine degli anni ’90 la retorica dominante nell’analisi delle politiche pubbliche, nei paesi sviluppati e – sempre più – anche nei paesi in via di sviluppo. La creazione di strutture partenariali e coalizionali è ormai un necessario accessorio di qualsiasi piano di intervento. La definizione di programmi e progetti si avvale sempre più frequentemente procedure di informazione e consultazione. Le arene di policy sembrano essere diventate dei forum di discussione. Il coinvolgimento degli attori locali nella gestione del territorio ha diverse dimensioni e giustificazioni. La partecipazione ha innanzitutto un’utilità strumentale, perché permette di ottenere informazioni sul contesto locale e definire una strategia di intervento più efficace. Può avere la funzione di legittimare una strategia di policy o ridurre preventivamente i conflitti dovuti alla sua attuazione. Il coinvolgimento della comunità locale ha anche un ruolo costruttivo, perché permette agli attori locali di decidere autonomamente secondo quali priorità verranno gestiti i processi di trasformazione territoriale, di appropriarsi della strategia di intervento, e di avere a disposizione strumenti di controllo democratico. Il coinvolgimento degli attori locali può avere funzioni di negoziazione o mediazione, risoluzione dei conflitti, inclusione sociale, mobilitazione o costruzione del consenso. L’apertura dei processi decisionali ha infine un’importanza intrinseca e un obiettivo diretto di incentivare la collaborazione e il rafforzamento del capitale sociale, la costruzione di istituzioni, l’apprendimento collettivo e le capacitazioni (empowerment), e promuovere la partecipazione democratica. La partecipazione non è solo un mezzo per aumentare l’efficacia delle politiche, ma è essa stessa un loro obiettivo: “lo sviluppo è libertà” (Sen 2000). Queste affermazioni – che nella loro astrattezza sono non solo condivisibili, ma perfino entusiasmanti – devono però essere calate nella realtà, e inserite nel quadro delle effettive innovazioni procedurali introdotte nei sistemi di policy, e nel contesto territoriale nel quale questi sistemi vengono utilizzati. L’intervento pubblico sta effettivamente evolvendo verso modelli pluri-attore. In uno stato multi-scalare e a rete (Castells 1996) – il potere è disperso e si aggrega di volta in volta attraverso coalizioni istituzionali a geometria variabile. I canali di espressione delle istanze e degli interessi sociali non necessariamente diventano più ampli, essi cambiano però nella forma, nella forza e nella direzione. Sulla base dell’incrocio tra queste due variabili – procedure di policy e sistemi istituzionali locali - l’osservazione e l’analisi di alcuni casi studio – all’interno di contesti molto diversi - può contribuire a sistematizzare i numerosi schemi interpretativi che in questi anni hanno tentato di analizzare il ruolo degli attori locali nei processi di trasformazione territoriale. Alcuni di questi schemi interpretativi sono stilizzati nel primo capitolo. Gran parte di queste analisi ha un contenuto normativo e prescrittivo che dovrà essere rimosso per concentrarsi sugli elementi esplicativi e inquadrare gli approcci collaborativi alla pianificazione regionale all’interno di una più ampia transizione verso uno stato a rete. L’analisi del decentramento politico e amministrativo - oggetto del secondo capitolo – rappresenta un tentativo di valutare il valore della prossimità e il problema della scala nei sistemi di governo e di governance, nel quadro del dibattito teorico sul rapporto tra decentramento, democrazia, partecipazione politica e efficacia amministrativa. Nel terzo capitolo si analizzerà un contesto di policy di tipo cooperativo - le politiche di sviluppo locale nel Mezzogiorno - dove questa dimensione partecipativa si afferma parallelamente ad un dimensione locale e ad un dimensione progettuale. Si tenterà di analizzare le possibili tendenze degenerative di un sistema di policy decentrato e aperto. Il quarto capitolo analizza invece un contesto - la pianificazione della linea ad alta velocità Torino-Lione – nel quale l’interazione tra attori alle diverse scale alimenta un conflitto di natura strutturale. Il dibattito su pianificazione e partecipazione sembra ruotare intorno a modelli alternativi: partecipazionismo e democrazia deliberativa, corporativismo e policy networks, pluralismo e multi-level governance. Sulla base di questi modelli, nel quinto capitolo si tenterà di definire uno schema che permetta di analizzare le diverse tipologie di attori locali e l’architettura istituzionale che regola le loro relazioni all’interno di sub-sistemi di policy multi-scalari. Nel capitolo conclusivo si tenterà di tirare le somme di una ricerca il cui obiettivo non è la critica dell’approccio partecipativo, ma l’individuazione del suo campo di applicabilità. Per questo – senza sottovalutarne le potenzialità – si tenterà di evidenziare i limiti di questi approcci, gli elementi di debolezza degli schemi interpretativi sottostanti, e i meccanismi – a volte curiosi, a volte perversi - per i quali la pratica della partecipazione e delle pianificazione si discosta costantemente dalla teoria.