The rise of common borrowing. I meccanismi di indebitamento comune tra solidarietà finanziaria e nodi istituzionali

The paper examines the various common debt mechanisms introduced by the European Union since the outbreak of the Covid-19 pandemic. These forms of common borrowing signal the growing affirmation of the principle of solidarity among Member States in the financial domain, which has so far remained largely unaffected by it. The analysis highlights not only the most innovative features of these mechanisms but also their most problematic aspects concerning their compatibility with the EU Treaties. On the one hand, there has been a growing reliance on common borrowing schemes based on Article 122 TFEU, particularly those inspired by the SURE instrument model; on the other hand, these critical issues are generating significant institutional frictions. For the same reasons, the most innovative and solidarity-oriented experiment carried out through the issuance of eurobonds - namely, the Next Generation EU programme - appears difficult to replicate as a permanent form of EU budget financing, in the absence of reform of the EU Treaties. Finally, the paper analyses the forthcoming loan mechanism for Ukraine, as an official candidate State for EU accession, financed upstream through common bonds and based on Article 212 TFEU, whose peculiar repayment conditions reveal a marked solidarity-oriented character. This mechanism is set to inaugurate the use of eurobonds in the EU’s external action, on the one hand confirming the consolidation of such instruments and, on the other, attesting to the progressive expansion of the Union’s solidarity ethos beyond the borders of its current Member States.

Il contributo si concentra sull’analisi dei diversi meccanismi di indebitamento comune che l’Unione europea ha introdotto a partire dalla pandemia da Covid-19. In tali forme di indebitamento comune si possono infatti rintracciare i segni di una crescente affermazione del principio di solidarietà tra Stati membri in ambito finanziario, tradizionalmente poco permeabile a tale principio. L’analisi mette in luce, accanto agli aspetti più innovativi di tali meccanismi, anche i loro profili più problematici sotto il profilo della compatibilità con i Trattati europei. Se da un lato, infatti, si osserva un ricorso sempre più frequente a forme di indebitamento comune basate sull’art. 122 TFUE, in particolare ispirate al modello dello strumento SURE; dall’altro, i predetti profili critici stanno generando significative tensioni a livello istituzionale. Per le medesime ragioni, l’esperimento più innovativo e dai tratti più solidaristici realizzato attraverso l’emissione di eurobonds, ossia il programma Next Generation EU, appare, a Trattati invariati, difficilmente riproponibile come forma stabile di finanziamento del bilancio UE. Il contributo analizza, infine, l’istituendo meccanismo di prestito in favore dell’Ucraina – formalmente candidata all’adesione all’UE –, finanziato a monte con obbligazioni comuni e fondato sull’art. 212 TFUE, le cui peculiari condizioni di rimborso ne rivelano il profondo spirito solidaristico. Il suddetto meccanismo dovrebbe inaugurare l’utilizzo degli eurobonds nell’azione esterna dell’UE, confermando il consolidamento di tali strumenti e testimoniando la progressiva espansione dell’anima solidaristica dell’Unione anche oltre i confini dei suoi attuali Stati membri.