Il partenariato pubblico-privato (PPP) e la finanza di progetto (project financing)

Il partenariato pubblico-privato (c.d. PPP) e la finanza di progetto (project financing) sono fenomeni di grande rilevanza nel diritto dell’economia, specialmente in contesti globalizzati. Il partenariato pubblico-privato, quale insieme di istituti afferenti al complesso “macrocosmo” della contrattualistica pubblica, si inserisce in un sistema dove l’analisi e la valutazione degli aspetti economici e sociali, oltre che giuridici, è di primaria rilevanza al fine di orientare le scelte di politica legislativa, specialmente in un momento di “crisi” come quello che ha caratterizzato gli ultimi decenni. Ad oggi, nel nostro sistema ordinamentale, il partenariato pubblico-privato è il frutto della raffinazione giuridica avvenuta nel corso di decenni; è un “modello” che - meglio di altri - incarna le ambizioni dell’odierno diritto dell’economia. Con riferimento al diritto dell’economia, si evidenzia come la sua separazione dalle matrici originarie del diritto pubblico e del diritto privato sia un fenomeno relativamente recente. Infatti, il diritto dell’economia è il frutto di una nuova e prolifica convenzione accademica in grado di raggruppare aspetti pubblicistici e privatistici del fenomeno giuridico ed economico. Il partenariato pubblico-privato, dunque, si impone quale insieme di istituti naturaliter inquadrabili in questo settore scientifico disciplinare, incarnandone pienamente il suo processo evolutivo. È evidente come, in Italia, i contratti pubblici e il PPP siano cruciali per lo sviluppo economico e sociale. Nel nostro sistema ordinamentale, caratterizzato per una filosofia che, dopo un’ondata di neoliberismo tende al welfare state, il PPP emerge come primaria e fondamentale forma di cooperazione tra pubblico e privato. Tuttavia, l’implementazione di queste forme di collaborazione è stata un percorso lungo, tortuoso e, almeno in parte, controverso. L’avvento del “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” (PNRR) e del nuovo Codice dei contratti pubblici del 2023 conferiscono nuovo impulso agli studi relativi al partenariato pubblico-privato e alla finanza di progetto, potenziando il loro ruolo nell’ambito della crescita economica e nell’affrontare le sfide socio-economiche. Concretamente, il nuovo Codice conferisce una sistemazione organica al PPP e inquadra il project financing non più come autonomo tipo contrattuale, bensì come specifica e innovativa modalità di finanziamento di talune tipologie di partenariato pubblico-privato. Il nuovo impianto codicistico, inoltre, prevede, per la prima volta, dei principi volti a guidare l’Amministrazione nell’effettivo affidamento dei contratti alle condizioni più favorevoli per la collettività perseguendo l’interesse pubblico. Nell’ambito della nuova opera di codificazione, tra i principi più rilevanti, è possibile menzionare: il principio di risultato, il principio della fiducia, il principio di accesso al mercato, i principi di buona fede e tutela dell’affidamento, i principi di auto-organizzazione amministrativa, di conservazione dell’equilibrio contrattuale e, infine, di autonomia contrattuale. Affermata l’importanza fondamentale che il settore dei contratti pubblici riveste nell’ambito del sistema economico nazionale ed europeo - ormai fortemente globalizzato - l’obiettivo delle nuove politiche legislative è quello di raggiungere, con maggior vigore e risolutezza, gli obiettivi di: efficienza, semplificazione e digitalizzazione; obiettivi fondamentali nell’ambito del sistema del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Lo scopo fondamentale è quello di favorire l’accelerazione delle procedure, aumentare le garanzie per le Amministrazioni e per gli operatori economici favorendo lo sviluppo di Stazioni appaltanti più efficienti, professionali e dotate di un maggior margine di discrezionalità amministrativa. Il nuovo Codice, inoltre, valorizza un’Amministrazione di “risultato” e il “risultato finale” della procedura di gara, provando a superare il “pregiudizio del sospetto” che aveva influenzato l’opera legislativa previgente e, soprattutto, teorizzando una nuova visione della concorrenza come “mezzo” e non quale mero “risultato”; nell’ottica di tale nuova concezione, il partenariato pubblico-privato e la finanza di progetto sembrano trovare nuova linfa applicativa. Il partenariato pubblico-privato, anche grazie al nuovo Codice dei contratti pubblici del 2023, alla spinta propulsiva della disciplina eurounitaria e all’immissione di nuovi fondi legata al PNRR, diviene oggi uno strumento fondamentale per generare un “effetto leva” sul mercato e, quindi, costituisce un modulo privilegiato per l’attuazione dello stesso Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Ad oggi, il partenariato pubblico-privato continua ad essere l’archetipo dello “schema generale” di contratto pubblico alternativo all’appalto; infatti, anche nell’impianto della nuova disciplina codicistica, ferma la presenza di un committente pubblico, il partenariato pubblico-privato e l’appalto pubblico non hanno molto in comune. Abbracciando tale filosofia volta alla valorizzazione delle forme di PPP contrapposte al tradizionale appalto pubblico, come anticipato, il nuovo Codice dei contratti pubblici del 2023 sceglie di fornire una disciplina organica e strutturata del partenariato pubblico-privato. In secondo ordine, da una prima analisi, il PPP rappresenta attualmente, all’interno del Codice, l’operazione contrattuale più intricata e complessa da realizzare da parte delle istituzioni pubbliche (almeno in via ipotetica), configurandosi, quindi, come una delle principali e più stimolanti sfide che si presentano nel futuro immediato. Il PPP, infatti, richiede il coinvolgimento di professionisti provenienti da diverse discipline (legale, economica, ingegneristica e altre specializzazioni tecniche). La sua complessità, pertanto, è una caratteristica che stimola lo studio di giuristi ed economisti che si interessano dello sviluppo della “cosa pubblica” in un periodo di auspicata e doverosa ripresa del sistema economico. Il Legislatore del nuovo Codice sembra essere pienamente consapevole di questa complessità e, pertanto, ha previsto una serie estesa di provvedimenti volti a garantire una corretta definizione, in fase preliminare, dei documenti di gara e, successivamente, una gestione adeguata del rapporto contrattuale. Questo impianto, secondo gli economisti ed i componenti del nucleo PPP del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei ministri (DIPE), dovrebbe avere l’effetto di rendere le procedure di partenariato pubblico-privato effettivamente più attrattive per gli investitori istituzionali, oltre che per gli operatori del mercato delle opere pubbliche e dell’erogazione dei servizi. La cultura diffusa che vede il PPP come strumento complesso, oneroso, residuale e poco attuabile va necessariamente superata. Pertanto, questo nuovo contesto legislativo offre opportunità e stimola il rinnovamento del PPP, con una maggiore discrezionalità nella ricerca di risultati e una chiara definizione della finanza di progetto come parte integrante del PPP.