L’amministrazione delle calamità naturali al tempo della crisi climatica. Uno studio sull’organizzazione e sull’attività amministrativa per la riduzione dei rischi

I fenomeni naturali rammentano, tra il timore e lo stupore suscitato, come la Terra sia un pianeta continuamente animato da dinamiche, evoluzioni e trasformazioni che sono espressione della medesima forza generatrice della vita. Sullo sfondo di una tale costante, la lettura degli eventi calamitosi di origine naturale è chiaramente mutata nel tempo condizionatamente alle trasformazioni di ordine storico, culturale, sociale, nonché tecnico-scientifico, che hanno progressivamente contribuito a mutare la fisionomia del rapporto tra uomo e natura. Nell’ambito di tali trasformazioni e della progressiva attestazione del peso della responsabilità umana rispetto a tali fenomeni, sono stati nel tempo individuati degli interstizi che, in quanto riconducibili al dominio dell’azione dell’uomo, avrebbero potuto costituire oggetto di regolazione. In quanto tali, dunque, tali ambiti di regolazione sono così divenuti oggetto di attenzione per la scienza giuridica, e in specie per il filone di studi giuspubblicistici che ha approfondito il ruolo dei pubblici poteri nel ciclo di gestione del fenomeno calamitoso. In particolare, nell’ambito delle riflessioni riconducibili ad una tale prospettiva disciplinare, ha tradizionalmente costituito oggetto di particolare interesse lo studio dei profili giuridici connessi all’amministrazione degli eventi che assumono una portata tale da configurarsi come un’emergenza. Le riflessioni dottrinali hanno così nel tempo contribuito ad individuare lo spessore del c.d. diritto amministrativo dell’emergenza, esaminando l’estensione e i limiti del pubblico potere straordinario da esercitare nell’ipotesi di emergenza, la collocazione degli atti risultanti da un tale potere nel sistema delle fonti, le alterazioni dell’ordinario assetto delle competenze, etc. Diversamente, l’attenzione della scienza giuridica intorno alle diverse fasi antecedenti alla gestione dell’evento calamitoso, che, più precisamente, contribuiscono ad una riduzione del rischio da calamità, è stata sinora complessivamente contenuta. Solo più recentemente sono stati avanzati dei passi che si pongono nella direzione di studio qui introdotta, con i primi tentativi di definizione dei lineamenti di un diritto amministrativo del rischio, da intendere come un sistema di attività amministrative funzionali all’analisi, alla valutazione e alla gestione del rischio di calamità naturali . Ebbene, mantenendo sullo sfondo gli spunti derivanti dalle trattazioni esistenti, il proposito del lavoro di ricerca è stato quello di inserirsi in questo solco della materia, esaminando più nello specifico in quali termini al fianco di un collaudato diritto amministrativo dell’emergenza possa riconoscersi un diritto amministrativo del rischio da calamità naturali. A tal fine, la ricerca è stata articolata lungo un duplice binario. Da un lato è stata sviluppata un’indagine intorno ai contorni giuridici della funzione amministrativa preposta alla riduzione del rischio, rappresentando le funzioni un terreno di osservazione privilegiato per lo studio del diritto amministrativo nelle sue trasformazioni, nella misura in cui costituiscono una sintesi dei mutevoli obiettivi fissati dall’ordinamento. Dall’altro, l’oggetto della ricerca è stato esteso alla dimensione organizzativa, sul presupposto che la stessa costituisca espressione dell’effettiva interiorizzazione di pubbliche finalità da perseguire, domandandosi se rispetto ad una tale funzione preposta alla riduzione del rischio sia possibile riconoscere una corrispondente struttura organizzativa idonea a soddisfare le esigenze sottese all’espletamento delle connesse attività. La ricerca di una risposta al quesito proposto non ha potuto tuttavia prescindere dalla constatazione che il contesto sostanziale in cui il tema si inserisce sia oggetto di profonde trasformazioni che inevitabilmente condizionano l’oggetto di studio. Invero, come constatato nell’ambito dei rilievi dell’IPCC, il cambiamento climatico avrà un’incidenza sul settore delle calamità naturali, sia in termini di modifica della pericolosità di taluni fenomeni, incrementando la frequenza, la severità e la durata dei singoli eventi calamitosi, sia in termini di incremento della vulnerabilità delle comunità rispetto ai fenomeni medesimi per effetto delle ulteriori ricadute della variazione del regime climatico. Si tratta di un profondo mutamento del contesto sostanziale che, tra le diverse aree del Pianeta, sta interessando significativamente anche la realtà europea , incidendo profondamente sulla conformazione dei rischi che compongono il mosaico delle fragilità che già da tempo caratterizzano il territorio nazionale. Ebbene, proprio sul presupposto di tali rilievi scientifici, con il lavoro di ricerca si è tentato di compiere un passo ulteriore, proponendo di comprendere altresì in quali termini il settore giuridico qui all’attenzione sia condizionato dagli impatti dei cambiamenti climatici e se e in quale formula la funzione e l’organizzazione amministrativa oggetto dell’attenzione stiano evolvendo in modo tale da rispondere adeguatamente al mutamento delle condizioni fisiche del sistema climatico. Nel tentativo di offrire una risposta a tali quesiti, il percorso di ricerca è stato articolato in due parti. In una prima parte l’indagine si è proposta anzitutto di offrire una disamina dei poteri straordinari che compongono la funzione amministrativa dell’emergenza, suddividendo il lavoro in due sezioni. Nella prima sezione oggetto di approfondimento è stato lo statuto giuridico del potere di ordinanza extra ordinem, quale tradizionale strumento dell’amministrazione dell’emergenza, rispetto al quale è stata esaminata la natura giuridica dei provvedimenti extra ordinem, i presupposti e i limiti ordinamentali cui è subordinato l’esercizio del potere, nonché le specificità che risultano dalle norme attributive del potere medesimo. La seconda sezione è stata invece riservata al sistema di poteri straordinari definiti dall’ordinamento di protezione civile così come risultante dalle disposizioni di cui al d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1, quale fonte attraverso cui è stata razionalizzata e unificata la normativa in materia di protezione civile su basi costituzionali aggiornate. Ad esito della disamina degli istituti che compongono la funzione di amministrazione dell’emergenza e delle ricadute critiche degli stessi sull’ordinamento, la ricerca si è proposta di definire i principali lineamenti giuridici della funzione amministrativa preposta alla riduzione dei rischi, muovendo a partire dall’approfondimento del contesto ordinamentale in cui la stessa prenderebbe forma e dalle attenzioni riservata dalla scienza giuridica al tema. Nella ricerca delle coordinate giuridiche della funzione, si è dunque provveduto ad individuare quali siano le attività di cui la funzione si compone e gli strumenti giuridici ad essa riconducibili, anche tenendo conto di quanto specificatamente previsto dall’ordinamento di protezione civile. Infine, sempre nell’ambito di questa prima parte del lavoro, si è proposto un approfondimento dei profili organizzativi interessati nell’amministrazione delle calamità, esaminando nel dettaglio l’evoluzione del Servizio Nazionale di Protezione Civile, riservando particolare attenzione al ruolo che le autonomie territoriali, la comunità scientifica e il volontariato organizzato ricoprono all’interno del sistema organizzativo della protezione civile, senza trascurare il tema delle alterazioni dell’ordinario assetto di competenze nella gestione dei fenomeni calamitosi e della dimensione europea in cui si inserisce un tale policentrico impianto organizzativo. Nella misura in cui il fondamento normativo della funzione oggetto di interesse e dei connessi profili organizzativi va individuato anche nella legislazione di settore, e non solo nella normativa che si impone trasversalmente alle diverse tipologie di rischio, si è inteso riservare una seconda parte di questo lavoro alla trattazione di specifici settori di rischio. Il presupposto che ha condotto ad avvicinare la lente di indagine su singole aree fenomenologiche è stata la convinzione che una simile operazione consentisse di cogliere con maggior puntualità lo spessore giuridico della funzione, la fisionomia dell’impianto organizzativo settoriale, nonché il peso specifico che l’interesse sotteso alla funzione ricopre all’interno dell’ordinamento, esaminando in modo più esaustivo i diversi interstizi nei quali si esplica l’azione dei pubblici poteri che intervengono nella riduzione dello specifico rischio nel contesto di una variabilità climatica. In particolare, l’approfondimento ha interessato il rischio idrogeologico, il rischio siccità e il rischio di incendi boschivi, quali aree di rischio individuate sulla base delle specificità di tali rischi rispetto al territorio nazionale e della connessione degli stessi rispetto alla variabile climatica.