Lo Stato-Autoproduttore. Dalle origini giurisprudenziali alla codificazione dell’in house providing

La pubblica amministrazione si sostanzia in un «complesso di soggetti e di strutture» deputate a porre in essere «quella serie di azioni ad utilità di tutta la società politica, eseguita per autorità sovrana o delegata sopra le materie appartenenti a tutta la società medesima». Va da sé che, tanto nelle ipotesi di «attività discrezionale» quanto in quelle di «attività vincolata», la complessa organizzazione che sovraintendere all’esercizio della funzione amministrativa ha bisogno di risorse. I canali attraverso i quali gli è possibile «procurarsi» queste risorse sono essenzialmente due: il ricorso al mercato e l’autoproduzione. Facendo ricorso al mercato, il soggetto pubblico mira ad individuare l’operatore economico che, dotato di adeguate capacità organizzative ed operative, gli consentirà di assolvere alla sua missione istituzionale; la necessità di garantire la parità di trattamento gli impone l’espletamento di una procedura selettiva che metta in concorrenza tra di loro la pluralità di operatori economici interessanti alla commessa. Talvolta, però, può essere più conveniente rinunciare alle dinamiche proprie della realtà mercantile, costituendo delle strutture organizzative che, controllate dalla pubblica amministrazione alla stregua di un ufficio interno, permettono alla stessa di conseguire, ugualmente, le risorse occorrenti per la cura dell’interesse generale: in questi casi si discorre di autoproduzione ovvero (secondo l’idioma anglofono) di in house providing. Il presente saggio è incentrato proprio sullo studio dell’in house providing, il quale è stato (ed è tutt’ora) al centro di un recente processo di «trasformazione» che gli ha permesso di divenire un istituto, non più contemplato soltanto dalla giurisprudenza, ma financo disciplinato da una formale normativa. Dopo aver esaminato le caratteristiche indefettibili di esso, così come erano state elaborate dalla giurisprudenza europea e nazionale negli anni passati, si giunge all’analisi dell’istituto alla luce delle recenti direttive europee (nn. 2014/23/Ue, 2014/24/Ue e 2014/25/Ue) e del D.lgs. n. 50/2016 (c.d. nuovo codice appalti).