Metodi e strumenti per la valutazione di politiche complesse: il caso delle politiche di social housing

Come possono essere valutate le politiche pubbliche e sociali complesse? A partire da tale domanda il presente lavoro ha indagato le problematiche legate alla ricerca valutativa e alle tante difficoltà di tipo teorico e metodologico per identificare risposte efficaci. Attraverso l’esempio delle politiche di social housing, che possono essere considerate uno degli accessi privilegiati alla tematica della valutazione delle politiche complesse, si è voluta superare la concezione della valutazione di una politica intesa come somma delle valutazioni dei singoli interventi o progetti che la compongono o che ad essa si richiamano. Una tale concezione rischierebbe, infatti, di non rendere conto delle interazioni che si producono tra i differenti elementi (o dimensioni), ma anche dei differenti interventi o progetti, di una politica. Inoltre, si rischierebbe di non prendere in considerazione gli effetti indiretti, i risultati inattesi o le dinamiche che si generano in ogni azione, tanto più in quelle legate all’implementazione di una politica complessa. L’esempio delle politiche di social housing ha permesso non solo di applicare la riflessione a un esempio di politica caratterizzata da un elevato grado di complessità, quale quella abitativa, ma ha reso possibile la valorizzazione di un dibattito che, negli ultimi anni, ha riguardato proprio la necessità di superare la concezione di una politica pubblica, quale quella del social housing, come azione prettamente lineare. Le politiche di social housing, infatti, sono state caratterizzate negli ultimi due decenni da una forte “complessificazione” che è consistita nel passaggio da una visione fondata esclusivamente sugli aspetti urbanistico-immobiliari – secondo la “logica del mattone e cemento” – a una visione centrata sull’integrazione tra aspetti urbanistici e aspetti economico-sociali tesa alla promozione dello sviluppo locale e territoriale. Al livello della ricerca valutativa, tale rivoluzione logica ed epistemologica, ha significato la necessità di prendere in considerazione non solo e non tanto gli elementi ex-post meramente quantitativi, come il numero di alloggi sociali costruiti, ma piuttosto la qualità del processo di elaborazione e di implementazione della politica stessa dove una molteplicità di famiglie di attori si interrogano sui suoi effetti sociali, economici e culturali e su quanto tali effetti abbiano contribuito allo sviluppo del contesto locale e territoriale. Tale nuova prospettiva, che tiene in debito conto, sia la complessità del tema dell’abitare attraverso le tante dimensioni che entrano in gioco, sia dei nuovi attori che sono emersi nella scena pubblica, ha posto una serie di interrogativi su come condurre un esercizio valutativo e su come capitalizzare l’esperienza maturata nei differenti contesti nazionali in Europa. Tale passaggio, per certi versi fondamentale, ha dovuto raccogliere una duplice sfida, se da una parte è stato necessario affrontare lo statuto della complessità, definita come multisettorialità, dall’altra è stato necessario cogliere la differenza tra la valutazione di una politica e quella dei più circoscritti progetti o interventi. La strategia della ricerca ha fatto ricorso a una pluralità di strumenti, alcuni già largamente in uso e altri ancora poco utilizzati nelle scienze sociali e nella ricerca valutativa, in particolare di quella italiana, come la systematic review e la metanalisi. Tali strumenti hanno permesso di cogliere aspetti diversi di uno stesso fenomeno e informazioni di varia natura che non potrebbero essere utilizzati analizzando un singolo studio o intervento o anche analizzando più studi singolarmente poiché, in tali casi, mancherebbe il momento fondamentale della sintesi. Le nuove tecniche, infatti, hanno permesso non solo di recuperare risultati provenienti da tipi diversi di azioni e interventi che fanno parte della più generale politica abitativa, ma ha anche permesso di recuperare le diverse dimensioni dell’housing che, nel presente caso, vanno a costituire la complessità del fenomeno seppur in forma schematizzata. Naturalmente, sia la systematic review che la metanalisi da sole possono avere una limitata efficacia se non sono accompagnate e integrate da altri strumenti, come anche la ricostruzione del contesto (internazionale e nazionale) in tutti i suoi differenti aspetti. In effetti, l’integrazione strategica di fonti, dati e tecniche diverse adottati dal presente lavoro, ha garantito che il percorso fosse più proficuo ai fini dello studio di politiche complesse rispetto all’adozione di un approccio basato rigidamente e aprioristicamente su “schieramenti” di tecniche quantitative o qualitative. Nel presente caso, il ricorso e la combinazione di diverse tecniche di ricerca (come analisi documentale, della letteratura, ricostruzione del contesto, interviste, modelli di regressione, ecc., ma anche all’interno della stessa metanalisi in cui sono state integrate una metanalisi narrativa e una meta-regressione) si è rivelato un ingrediente fondamentale per districarsi tra le molteplici sfaccettature di una politica complessa come quella di housing. La ricerca è stata scandita da un percorso volto a fornire risposte a una domanda principale attraverso cinque sotto-domande. Dall’analisi condotta emergono una serie di risultati interessanti, sia sul versante dell’adozione di nuovi strumenti e tecniche per la valutazione delle politiche complesse, sia sugli effetti delle politiche di edilizia sociale in Europa. In particolare, l’analisi del contesto europeo ha messo in luce alcune dinamiche che contribuiscono a ostacolare lo sviluppo del settore dell’housing. Da una parte, va rilevato il disimpegno dell’attore pubblico e la conseguente riduzione nella costruzione di nuovi alloggi sociali, oltre al manifestarsi di problemi legati alla manutenzione di quelli esistenti; dall’altra, va registrato un considerevole aumento dei prezzi delle abitazioni a fronte di redditi familiari che non seguono la stessa tendenza. Tale divario contribuisce all’emergere di un nuovo fenomeno al livello europeo: l’ampliamento di quella che è stata denominata “l’area grigia” del fabbisogno abitativo, ovvero famiglie o individui che, per la propria situazione reddituale, non riescono né ad accedere al mercato privato immobiliare, né a rientrare nelle graduatorie degli aventi diritto all’alloggio sociale. Per quanto riguarda i risultati riferiti alla revisione sistematica e alla meta-regressione permettono la formulazione di alcune considerazioni legate rispettivamente alla carenza di studi italiani che rientrano nei criteri di inclusione della systematic review, all’inclusione degli studi dell’area grigia della letteratura e alla relazione tra tipo di politica e gli impatti registrati dagli studi. Per quanto riguarda la prima considerazione, l’analisi condotta ne presente lavoro sui dati di monitoraggio di un programma del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) ha permesso di iniziare a colmare quella carenza di studi italiani. In merito alla seconda considerazione, la ricerca ha messo in evidenza la rilevanza, e soprattutto la necessità, di includere gli studi provenienti dall’area grigia della letteratura che ha contribuito a ridurre la distorsione contenuta negli studi pubblicati. In quanto alla terza considerazione, il tipo di politica considerato influenza fortemente l’impatto che gli studi rilevano, così come il tipo di indicatore. Ai fini della produzione di risultati affidabili e non affetti da diverse forme di distorsione (bias), dunque, risulta decisiva l’inclusione dei diversi tipi di politica implementati e dei diversi indicatori delle dimensioni del disagio abitativo. Al livello bivariato i modelli di meta-regressione impiegati hanno anche messo in evidenza, dal punto di vista del policy making, quali politiche sembrano funzionare maggiormente e quali indicatori sono associati ad un maggiore impatto in base agli studi inclusi. Nello specifico, le politiche di edilizia sociale agevolata hanno un impatto maggiore e positivo, seguite dalle politiche di edilizia convenzionata. Le politiche di edilizia sovvenzionata e l’assenza di politica, invece, hanno un impatto negativo significativo. Inoltre, tutte le politiche considerate insieme hanno un impatto negativo significativo, probabilmente ascrivibile all’effetto delle politiche di edilizia sociale sovvenzionata. Gli indicatori di dimensione territoriale e fisica rilevano gli impatti positivi più alti, che vengono registrati anche per la dimensione economica e quella di impatto sul mercato, mentre la dimensione legale rileva impatti negativi. Secondo i risultati dei modelli multivariati di meta-regressione si hanno, invece, risultati diversi. Le politiche di edilizia agevolata e sovvenzionata, infatti, riportano degli impatti positivi (soprattutto le politiche di sovvenzionata) che dunque incidono nella riduzione del disagio abitativo. Le politiche di edilizia convenzionata, invece, hanno un impatto negativo e dunque il disagio abitativo tende ad aumentare. Infine, considerando tutte insieme le diverse politiche abitative è possibile osservare un impatto positivo che favorisce la riduzione del disagio abitativo, con valori che si allineano a quelli dell’impatto delle politiche di edilizia agevolata. Per quanto riguarda gli indicatori, quelli di dimensione fisica, sociale, territoriale e legale testimoniano un impatto positivo delle politiche abitative e dunque una riduzione del disagio abitativo, in particolar modo per la dimensione territoriale, seguita da quella legale, dalla dimensione fisica e, per ultima, la dimensione sociale. Al contrario, gli indicatori di dimensione economica e di mercato rilevano impatti negativi e dunque un aumento delle condizioni di disagio abitativo per tali dimensioni, soprattutto per quanto riguarda gli indicatori di impatto sul mercato. Inoltre, altri risultati interessanti sono stati apportati dall’analisi dei dati di monitoraggio del programma di recupero e razionalizzazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica in Italia che ha fatto emergere come il programma del MIT non abbia finora raggiunto gli obiettivi dichiarati con una percentuale di allocazione di alloggi del 35%, seppure con notevoli differenze a livello regionale. Tale analisi costituisce una valutazione (meramente quantitativa e in termini di risultati dichiarati/risultati raggiunti) ex post soltanto per una parte degli oltre 5600 interventi previsti dal programma; per un’altra parte, seppure minoritaria, rappresenta un passaggio in itinere poiché la fase di attuazione terminerà nel 2024.