Spoils system e Costituzione. Contributo allo studio dei rapporti tra politica e amministrazione

Nei lavori della seconda sottocommissione istituita in seno alla commissione per la Costituzione in Assemblea costituente, Costantino Mortati ancorò l’opportunità di inserire nel testo costituzionale espressi riferimenti alla pubblica amministrazione all’esigenza di «assicurare ai funzionari alcune garanzie per sottrarli alle influenze dei partiti politici »: in particolare, nelle parole di Mortati, una Costituzione democratica «deve tendere a garantire una certa indipendenza ai funzionari dello Stato» al fine di costituire «un’amministrazione obiettiva della cosa pubblica e non un’amministrazione di partiti». La condivisione di tale presupposto ideologico si è tradotta nell’inserimento in Costituzione di due disposizioni – gli articoli 97 e 98 – contenenti i tratti che in via prioritaria avrebbero dovuto caratterizzare l’apparato amministrativo dell’ordinamento repubblicano, tra i quali invero il Costituente non ha ritenuto di includere quello concernente la relazione con il governo. La Costituzione italiana, infatti, non aderisce in maniera espressa ad uno dei modelli teorici di riferimento – quello della separazione e quello della continuità – nella declinazione del rapporto tra governo ed amministrazione, in ciò confermando una certa resistenza delle carte fondamentali delle democrazie contemporanee a prendere posizione in merito. L’assenza di un chiaro punto di equilibrio all’interno del potere esecutivo tra funzione di governo e funzione di amministrazione ha reso e rende non semplice il compito dell’interprete di estrapolare dal dettato costituzionale ogni indicazione che, sotto il profilo sistematico e testuale, consenta di affermare la sussistenza e l’esatta ubicazione di una linea di demarcazione tra i due estremi del rapporto in argomento e, quindi, di meglio misurare la conformità a Costituzione dell’attuazione legislativa che ne è derivata. Il presente lavoro si sviluppa alla ricerca di questo punto di equilibrio e muove da un’opzione metodologica di fondo che consiste nell’aver fatto confluire le disposizioni costituzionali rilevanti, per quanto (o forse, meglio, in quanto) disorganiche, intorno ai tre poli dell’organizzazione, dell’attività e della responsabilità della pubblica amministrazione.