Regolazione e governo multilivello del mercato dell’energia

Energy law is - as is well-known - subject to multilevel regulation ranging from international and supranational levels to the specific norms of each Member States of the European Union and regional authorities. At European level, the originally uncertain and incomplete legal bases of Community law did not prevent the internal market measures adopted by the Communities and then by the European Union gradually increasing in number and intensity over the years and signaled them as one of the areas where the integration process has experienced unimaginable progress until a few years ago. Yet, in the face of this factual and unmistakable factual circumstances, we are aware of these sixty years of celebrations of the Treaties of Rome - if you want exterior - a paradoxical element: very few to recall that the EEC Treaty of 1957 accompanies a another fundamental treaty, the Euratom one of the same year and that of six years earlier, that is, 1951, is the first treaty which constituted the model of the next European Economic Community, namely the Czech Treaty, the European Coal and Steel Community. Indeed, the evolution of European energy law seems to be a kind of paradoxical parable: where originally the energy played such a crucial role in deserving a confidential treaty in two of the three Community treaties, in the Treaties general competence has been lacking until recently, namely until the Treaty of Lisbon, a legal basis for adopting energy measures. On the other hand, it is equally well known that the development of law and energy policies has been similar to what has been structured for other network services, from telecommunications to mail, from air to rail. Of course, the effectiveness and speed of implementation of the process of Europeanization and, in particular, of liberalization have been different from sector to sector, also because of the specific technical and economic characteristics of each of them. The Treaty of Lisbon, in fact, also from the point of view of the Union's energy policies, was a "leap of quality" with Articles 4 and 194 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), it introduces a true discipline of European energy policy.

Il diritto dell’energia è – come noto - oggetto di una regolazione multilivello, che parte dai livelli internazionale e sovranazionale, per poi concretarsi nelle norme specifiche dei singoli Stati membri dell’Unione Europea e delle realtà sub-statuali. A livello europeo, le basi giuridiche originariamente incerte e incomplete nel diritto dei trattati comunitari non hanno impedito che nel corso degli anni le misure di costruzione del mercato interno, adottate prima dalle Comunità e poi dall’Unione europea, aumentassero gradualmente di numero e di intensità e si segnalassero come uno dei settori in cui il processo di integrazione ha conosciuto progressi inimmaginabili fino a pochi anni orsono. Eppure, a fronte di questa circostanza fattuale e normativa inoppugnabile, ci accorgiamo in questi giorni di celebrazioni dei sessant’anni dai Trattati di Roma di - se volete esteriore – elemento paradossale: sono ben pochi a ricordare che al Trattato CEE del 1957 si accompagna un altro fondamentale Trattato, quello Euratom dello stesso anno e che di sei anni prima, cioè del 1951, è il primo Trattato che ha costituito il modello della successiva Comunità economica europea e cioè il Trattato Ceca, la Comunità europea del carbone e dell’acciaio. In effetti, l’evoluzione del diritto europeo dell’energia sembra disegnare una sorta di “parabola paradossale” : laddove in origine l’energia rivestiva un ruolo a tal punto fondamentale da meritare una trattazione riservata in ben due dei tre trattati comunitari, nei trattati a competenza generale è mancata fino a tempi recentissimi, cioè fino al Trattato di Lisbona, una base giuridica per adottare misure sull’energia. Per altro verso, è altrettanto risaputo che lo sviluppo del diritto e delle politiche energetiche è stato simile a quello che si è strutturato per altri servizi a rete, dalle telecomunicazioni alle poste, dal trasporto aereo a quello ferroviario. Naturalmente, l’efficacia e la rapidità di attuazione del processo di europeizzazione e, in particolare, di liberalizzazione sono state differenti da settore a settore, anche in ragione delle specifiche caratteristiche tecniche ed economiche di ciascuno di essi. Il Trattato di Lisbona, in effetti, anche sotto il profilo delle politiche dell’Unione nel settore dell’energia, ha rappresentato un “salto di qualità” con gli articoli 4 e 194 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) , ove si introduce una vera disciplina della politica energetica europea. L’art. 4 TFUE inserisce l’energia e l’ambiente nell’elenco delle competenze concorrenti tra Unione e Stati membri. In questi come in altri settori prioritari (salute pubblica, protezione civile, servizi di interesse generale, ricerca, coesione territoriale, politica commerciale, aiuti umanitari, ecc.) il Trattato di Lisbona migliora la capacità di azione dell’UE, che può legiferare in materie come lo sviluppo sostenibile e il cambiamento climatico. In questo scenario il ruolo del Parlamento Europeo non è solo consultivo ma decisionale. Vengono introdotti per la prima volta e risultano quindi una novità assoluta: - il riferimento alla promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici; - il riferimento, in ambito energetico, allo spirito di solidarietà tra gli Stati membri e alla promozione dell'interconnessione delle reti energetiche. Il riconoscimento della competenza energetica ai sensi dell’art. 194 TFUE e l’esplicitazione della natura concorrente della stessa, ai sensi dell’art. 4 lett. i) TFUE, ha contribuito, da un lato, a rafforzare l’azione dell’Unione nella disciplina dell’energia e, dall’altro, ha chiarito la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri . L’ingresso formale dell’energia fra le competenze esplicite delle istituzioni europee è stato conseguito grazie ad un’applicazione dinamica e positiva del principio di sussidiarietà, che grazie al riconoscimento dell’esistenza di interessi transnazionali in merito alle politiche energetiche ha evidenziato come gli obiettivi di tutela ambientale e approvvigionamento energetico perseguiti non potevano essere disciplinati in modo soddisfacente dagli Stati membri . Con l’art. 194 TFUE ci troviamo di fronte ad una norma tesa a specificare le finalità della politica energetica europea e a tracciare i confini invalicabili dell’azione degli Stati membri in materia, ma non volta a fissare i limiti per la politica energetica europea .Tuttavia, se per un verso l’articolo 194 TFUE riconosce una serie di obiettivi che, per essere raggiunti, richiedono un’effettiva integrazione del mercato, per un altro, esso sembra rafforzare i diritti degli Stati membri a definire autonomamente aspetti cruciali come quello della sicurezza degli approvvigionamenti. Un elemento, quest’ultimo, che può minare in modo rilevante i fondamenti di una politica energetica comune nello spazio europeo . Di contro, il riconoscimento della natura concorrente della competenza energetica non preclude la possibilità di estendere la competenza dell’Unione alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia sugli accordi internazionali conclusi dall’Unione. Sempre nei Trattati trovano il loro fondamento le politiche europee in materia di energie rinnovabili, che si inseriscono nel quadro più generale della regolazione del settore dell’energia. Gli obiettivi della politica energetica europea sulle fonti rinnovabili riguardano la sicurezza dell’approvvigionamento, la sostenibilità ambientale e la competitività economica. Vengono in rilievo gli articoli 11, 191 e 192 TFUE, che disciplinano la salvaguardia ambientale, la tutela della salute umana e l’uso razionale delle risorse naturali, nel quadro della realizzazione del principio internazionale dello sviluppo sostenibile, oltre al citato art. 194. L’articolo 191 TFUE prevede che la politica dell’Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire gli obiettivi di salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente, di protezione della salute umana, di utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e di promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici. Inoltre, in una prospettiva più ampia, l’articolo 11 del TFUE fissa il c.d. “principio di integrazione” il quale prescrive che qualsiasi attività, e in particolar modo quelle deputate alla cura dell’interesse generale poste in essere dalle istituzioni dell’Unione, e di riflesso anche da quelle nazionali, debba prendere in considerazione la componente ambientale. L’articolo 194, pur costituendo un’autonoma base giuridica per una politica energetica dell’Unione, sottolinea la sovranità degli Stati membri su alcuni profili, in particolare riguardo alla struttura e alla sicurezza degli approvvigionamenti (art. 194, par. 2). Occorre segnalare fin da subito che il diritto degli Stati membri di definire la propria politica energetica è stato però ridimensionato con l’emanazione della direttiva 2009/28/CE, che ha fissato la quota di energia da fonti rinnovabili da raggiungere . Inoltre, l’importanza che riveste la tutela dell’ambiente a livello di legislazione europea si evince anche dall’art. 192 TFUE, che permette al Consiglio, sia pure nel rispetto della procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, l’adozione di “misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo” (art. 192, par. 2, lett. c). Da quanto stabilito dalla norma in questione si evince che le istituzioni europee, grazie all’esercizio delle proprie competenze in materia di tutela ambientale, e sia pure entro condizioni di esercizio assai restrittive, possano invadere gli ambiti di competenza esclusiva degli Stati nel settore dell’energia. L’integrazione progressiva delle fonti di energia rinnovabile nel mercato europeo e nella rete di distribuzione elettrica, unitamente ad una tendenziale riduzione o eliminazione degli incentivi pubblici destinati a favorirne la produzione, dovrebbe gradualmente portare alla stabilità e alla sicurezza del sistema elettrico generale a parità di condizioni e di prezzi rispetto all’elettricità erogata dai generatori di energia convenzionale (la c.d. grid parity) . La dialettica tra la costruzione di un mercato unico, integrato a livello europeo, improntato a principi concorrenziali e di liberalizzazione, da un lato, e una disciplina con carattere finalistico e interventistico, alimentata dagli Stati membri, intesa, viceversa, prevalentemente a garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, dall’altro, caratterizza il modello europeo di regolazione dei mercati dell’energia e ne evidenzia contraddizioni e paradossi .