ordine pubblico e integrazione costituzionale europea. i princìpi fondamentali nelle relazioni interordinamentali

Uno sguardo d’insieme al fenomeno dell’integrazione fra or-dinamenti giuridici in Europa restituisce la sensazione di una com-plessità difficilmente riassumibile o rappresentabile in un sistema che dia certezza in relazione alle definizioni assunte, alle categorie giuridiche utilizzate, alle relazioni individuate. Il quadro non può non apparire diverso in relazione al punto di osservazione che assu-miamo. Se ci poniamo nella prospettiva del diritto costituzionale na-zionale, il relativismo della struttura istituzionale europea appare in tutta la sua problematicità: dovremmo riferirci a un particolare si-stema delle fonti, all’esistenza o meno di una clausola europea nella costituzione, alla posizione assunta nei confronti delle fonti sovra e transnazionali da parte della corte costituzionale. Ma anche a voler considerare una prospettiva più generale, le visioni dell’Europa in divenire sono molteplici e hanno alimentato l’immaginazione istitu-zionale trovando soluzioni molto diversificate: Stato federale, ordi-namento composito, commonwealth europeo, federalismo sovrana-zionale e altre. Tutte le definizioni pongono sicuramente in evidenza un elemento comune, quello del carattere inedito e sui generis della natura istituzionale europea. A fronte di tale complessità è parso interessante focalizzare il baricentro dell’attenzione piuttosto che sul modello istituzionale eu-ropeo sullo studio delle molteplici relazioni interordinamentali poste in essere da una nozione particolare: quella di ordine pubblico. Intesa come ordine pubblico normativo, la nozione che si as-sume quale oggetto di studio coincide con l’insieme dei princìpi e dei valori fondamentali dell’ordinamento. La sua individuazione è affidata al continuo raccordo fra “elemento normativo” e “interpre-tazione”. Il suo luogo di emersione privilegiato è il limes fra i siste-mi giuridici, una sorta di “dogana” posta nei percorsi di comunica-zione fra gli ordinamenti che si erge ora a strumento di difesa e pro-tezione dei valori e princìpi supremi dell’ordinamento, ora a stru-mento di integrazione fra questi. È una nozione che plasma il pro-prio contenuto sulla base del divenire e del consolidarsi di caratteri condivisi dalla cultura giuridica europea, la cui emersione si collega strettamente alla forza di un comune sentire che assume come fon-damentali alcuni valori rispettati trasversalmente, come vedremo, nei diversi ambiti considerati. Quei valori sono il precipitato delle radici di una comunità che in essi cristallizza il proprio patrimonio storico e culturale. La prima peculiarità di tale nozione appare quella di mostrare una spiccata capacità integrativa pur presupponendo, per sua stessa natura, l’autonomia fra i diversi ordinamenti, nei confronti dei quali, infatti, spesso diventa strumento di composizione di conflitti. Segui-ta attraverso lo svolgersi delle sue applicazioni, la nozione di ordine pubblico permette di analizzare trasversalmente le relazioni fra ordi-namenti e di mettere a fuoco gli elementi di resistenza e di autono-mia, così come le interdipendenze che questi ultimi costruiscono, diventando sempre più parte l’uno dell’altro e pur tuttavia restando formalmente separati. Altra caratteristica della nozione che qui si propone di affron-tare è quella di riuscire a mantenere saldo il legame con il nucleo fondativo di princìpi inviolabili e immodificabili di ciascun ordina-mento considerato e di offrire, proprio per tale ragione, una prospet-tiva di osservazione privilegiata, che ponendo spesso in relazione, fra un ordinamento e l’altro, princìpi fondamentali o la tutela di di-ritti fondamentali assume un peso specifico di grande rilievo e favo-risce il processo di avvicinamento assiologico fra i diversi sistemi. In alternativa, soprattutto quando si adotta la prospettiva dua-lista del diritto costituzionale degli Stati membri, quel mettere a con-fronto princìpi e diritti inviolabili, spesso attraverso situazioni di conflitto, rammenta l’esistenza di ambiti che restano chiusi all’integrazione. Quelle situazioni mostrano il luogo in cui il concet-to di sovranità statale resiste e costringono l’interprete ad assumere una più realistica rappresentazione, tra gli ordinamenti, del rapporto estraneità/omogeneità ovvero separazione/integrazione. Vi è un’altra ragione, già in parte anticipata, che ha spinto a proporre la nozione di ordine pubblico e le sue molteplici manifesta-zioni come chiavi di lettura nelle relazioni fra ordinamenti in Euro-pa; essa risiede nella convinzione che queste ultime non siano im-brigliabili, per adesso, in letture statiche rappresentabili in un model-lo istituzionale, ancorché inedito. Siamo ancora nel pieno di un pro-cesso in fieri, e questo induce ad assumere prospettive dinamiche (e spesso dialettiche), che non traducano in termini di definitività le in-terpretazioni possibili. La nozione di ordine pubblico sembra proprio rispondere a queste esigenze: in tutte le sue diverse forme si pone come uno strumento che consente l’apertura degli ordinamenti e ne valuta di volta in volta il grado di armonizzazione dei princìpi e dei valori fondamentali, riuscendo a saggiarne lo “stato di aggregazione”. La nozione di ordine pubblico attraversa gli ordinamenti, li mette in re-lazione misurando il diverso grado di apertura o di chiusura intorno ai princìpi e diritti fondamentali, ma restituisce anche un’immagine del livello complessivo di armonizzazione del pluralismo giuridico in Europa nella formazione di un ordine pubblico europeo. È pro-prio l’individuazione dei princìpi di ordine pubblico europeo che permette di cogliere, in maniera concreta, le dinamiche che, ponendo a confronto le nozioni di ordine pubblico nazionale, ordine pubblico comunitario e ordine pubblico europeo, hanno interessato e interes-sano i princìpi fondamentali dei relativi ordinamenti; in tale prospet-tiva, dunque, la progressiva costruzione dell’ordine pubblico euro-peo può essere assunta come misura del cammino di integrazione. In tal senso, l’obiettivo di questo lavoro è quello di mostrare la rappre-sentazione di dinamiche utili a capire uno svolgimento in divenire. Il risultato è, dunque, quello di aprire uno spaccato su alcuni processi che indubbiamente sono di avvicinamento e di integrazione, ma che mantengono costante anche il rapporto con quello che abbiamo defi-nito il relativismo del punto di osservazione. Nelle sue diverse mani-festazioni, infatti, l’ordine pubblico costringe costantemente a tener conto dell’adesione alla tesi monista tipica delle corti europee e della tesi dualista delle corti costituzionali nazionali: evidenziando il vero nodo cruciale nei rapporti fra gli ordinamenti in Europa. Attraverso il percorso seguito, dopo un breve chiarimento in-torno alla natura giuridica della nozione di ordine pubblico, si tente-rà di dare conto di alcune manifestazioni, fra le più significative, in cui la nozione viene utilizzata mettendo in relazione princìpi fonda-mentali degli ordinamenti considerati. Circoscritta la nozione di ordine pubblico normativo, che qui interessa maggiormente, da quella di ordine pubblico materiale, nel primo e nel secondo capitolo verrà offerta una puntuale ricostruzio-ne delle applicazioni e delle funzioni che la nozione trova nell’ambito del diritto statale (costituzionale e privato), internaziona-le (privato e pubblico) e, all’interno di quest’ultimo, in particolare nel sistema della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (d’ora in poi CEDU) dove l’“ordine pubblico”, considerato come l’insieme dei valori e dei diritti di libertà espressione del patrimonio comune di tradizioni giuridiche e di ideali politici degli Stati parte, è qualifi-cato dalla Corte di Strasburgo come “strumento costituzionale” del sistema convenzionale. Inoltre, si procederà, nel terzo capitolo, ad una disamina del ri-lievo che assume la nozione di ordine pubblico nel diritto comunita-rio. Oggetto particolare di esame sarà la giurisprudenza comunitaria in tema. Riassuntivamente l’attività della Corte di giustizia CE sarà osservata avendo riguardo a tre particolari configurazioni della no-zione di ordine pubblico: la riserva di ordine pubblico contemplata in alcune disposizioni del TCE in funzione della protezione di prin-cìpi e interessi considerati irrinunciabili dagli Stati membri; l’ordine pubblico comunitario come desunto soprattutto (ma non solo) trami-te l’applicazione dell’art. 27, 1° comma, della Convenzione di Brux-elles (oggi sostituito dell’art. 34 del regolamento n. 44/2001); infine, il rapporto che l’ordine pubblico comunitario assume rispetto alla nozione di “ordine pubblico europeo” elaborata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo e che pone in evidenza un progressivo avvici-namento e confluenza del primo nel secondo. Una volta affrontato lo studio della nozione in esame all’interno di alcuni ordinamenti particolari, si cercherà, nel quarto capitolo, di verificare la possibilità di desumere, dalla nozione di “ordine pubblico europeo”, un sistema costituzionale europeo di princìpi e valori che trae origine dalle comuni tradizioni costituzio-nali europee. Le tracce di un ordine pubblico così inteso saranno in-dividuate prima di tutto nel preambolo della CEDU, che per primo reca il riferimento dell’affermazione di una concezione comune del rispetto dei diritti dell’uomo e di un “patrimonio comune di tradizio-ni” giuridiche. Successivamente, l’attenzione sarà rivolta ai Trattati e in particolare ai loro preamboli, dove l’apparire del riferimento al-le “comuni tradizioni costituzionali” disvela un percorso che si è so-vrapposto a quello dell’affermazione della tutela comunitaria dei di-ritti fondamentali. In quel cammino, come sarà dato dimostrare, im-portante è stato senz’altro il ruolo svolto, in molti Stati membri, dal-le corti costituzionali che, opponendo il limite dei princìpi e dei di-ritti fondamentali all’integrazione comunitaria, hanno fatto valere il loro ruolo di garanti dell’ordine pubblico costituzionale. La tesi che si intende sostenere è che la minaccia di far valere una sorta di “ec-cezione di ordine pubblico costituzionale” da parte di alcune corti nazionali abbia condotto la Corte di giustizia CE, tramite il riferi-mento alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alla tutela dei diritti fondamentali della CEDU, ad affermare un progres-sivo processo di armonizzazione assiologica (ancora in atto) fra gli ordinamenti europei, in cui trovi spazio il rispetto delle identità co-stituzionali nazionali e dove lo standard di tutela offerto dalla CEDU diventi il livello minimo di tutela al di sotto del quale nessun ordi-namento può scendere. A chiusura del capitolo quarto, la configura-zione dei rapporti descritti fra gli ordinamenti, con particolare rife-rimento alla funzione di stimolo e promozione dell’omogeneità as-siologica svolta dalle corti costituzionali sulla Corte di giustizia CE, attraverso le diverse teorie dei controlimiti, appare trovare piena conferma nelle decisioni n. 505 del 2004 del Consiglio costituziona-le francese e n. 1 del 2004 del Tribunale costituzionale spagnolo che hanno valutato la conformità alle rispettive costituzioni del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa.